检察机关应当坚持依法有序开展行政违法行为监督，以科技赋能法律监督，以行政生效裁判监督的高质效带动行政审判、执行领域监督向深层次发展。《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》为健全相关制度机制，提升法治化程度提供了重要规则，为检察机关扎实推进行政违法行为监督提供了有力支撑。
2021年6月，中共中央专门印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。2024年4月，最高人民检察院印发《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》（下称《意见》），为检察机关在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督提供了重要的规则指引。扎实推进行政违法行为检察监督工作，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义，值得高度关注并展开深入研究。
为行政检察强化履职提供规则指引
2024年，全国检察机关行政检察部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想为指引，充分履行行政检察职能，不断提升检察监督质效，并以全国九游娱乐(NINE GAME)常委会专门听取和审议最高人民检察院关于人民检察院行政检察工作情况的报告为契机，全面深化行政检察监督。检察机关在履行行政诉讼监督职责中，发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，有序开展行政违法行为监督。最高检坚持“行政检察重在强化履职，实现有力监督”，积极探索检察机关在履行法律监督（行政诉讼监督）职责中积极稳妥开展行政违法行为监督工作，适时印发《意见》，为各级检察机关高质效履行行政检察职能提供了操作规程方面的支撑，有助于克服此前存在的标准不清晰、规则不明确等难以突破的瓶颈。全国检察机关行政检察部门强化履职，贯彻落实《意见》，以行政诉讼监督为重心，依法加强对行政案件受理、审理、裁判、执行的法律监督，扎实推进行政违法行为检察监督工作，聚力做实“高质效办好每一个案件”。
《意见》的主要内容
行政违法行为检察监督既有政治和政策基础，亦有法律依据。《意见》使其内涵和外延更加明确，具体形式、范围、标准和程序等进一步细化，为相关实践探索提供了具体规则，为相关理论研究提供了重要素材和参照。
《意见》由六大部分、29条构成。第一部分是“提高政治站位，切实增强推进行政违法行为监督工作的自觉性、规范性与科学性”，包括重要意义、指导思想和工作原则共3条。应当坚持的工作原则有6个，包括坚持党的领导，坚持以人民为中心，坚持依法规范监督，坚持精准监督，坚持监督与支持并重，以及坚持推进协同监督。第二部分是“准确把握监督范围、标准和重点”，由监督范围、监督标准和监督重点共3条构成。监督范围，强调“符合下列条件且确有必要的，可以启动行政违法行为监督程序，依法督促其纠正”，这样的规定方法可以促进要件裁量的审慎考虑，有助于高质效行政检察履职，而“法律规定的其他应予监督的情形”之表述，体现了依法律监督的法治思维。在列举加概括的基础上，专门规定了排除事项，强调了通则，兼顾了例外情形，体现了规则的科学性。监督标准，专门就“行政机关违法行使职权或者不行使职权”的情形进行完全列举：超越职权的；主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违反法定程序的；明显不当的；不履行或怠于履行职权的。监督重点，强调应当立足行政诉讼法关于“保护公民、法人和其他组织合法权益、监督行政机关依法行使职权”的目的和任务，始终围绕中心、服务大局，瞄准严重影响经济社会高质量发展的难点、人民群众反映强烈的热点、社会治理中的堵点等重点问题，紧盯与国家重大战略实施、民生民利保障、营商环境建设等密切相关的重点领域，聚焦影响行政相对人合法权益的行政争议，加大对情节严重的行政乱作为不作为的监督力度。第三部分是“规范案件管辖与线索管理”，由案件管辖、线索发现和线索处理共3条构成。行政诉讼法、《人民检察院行政诉讼监督规则》、《人民检察院公益诉讼办案规则》、《人民检察院内部移送法律监督线索工作规定》等法律及相关规范得以被援用，为规范案件管辖、线索发现和线索处理提供了较为充足的依据，也体现了高质效行政检察履职的公信度。第四部分是“严格办理程序”，此部分内容最多，共11条，分别规定了个案受理、类案受理、调查核实、处理决定、提出检察建议、终结审查、移送有关部门处理、办理期限、跟踪反馈、请示报告和备案、参照办理。以过程论的视角对办理程序进行全面规定，体现了《意见》之程序规则的突出特色，将进一步助推高质效行政检察履职。第五部分是“完善配套工作机制”，由信息共享机制、司法责任制、一体化办案机制和协同机制共4条组成。第六部分是“加强组织领导”，包括5条，分别是加强工作指导、积极争取支持、加强理论研究、充实加强行政检察力量和做好舆论引导。
《意见》推动行政违法行为检察监督政策措施的落实
行政违法行为检察监督是一个新课题。近年来，各级检察机关和相关部门积极探索，取得了一定工作成效，积累了诸多经验。《意见》对这些问题予以明确和规范化处理，有助于“法律监督”的范围更加明确，助推“国家的法律监督机关”之职能更加丰富完善。
《意见》是对党中央、国务院关于行政违法行为检察监督的决策部署的贯彻落实。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）指出，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，明确了对行政机关违法行为进行检察监督的内容、方式和程序要求。“检察机关在履行职责中”，意味着检察机关在履行其他职责的过程中，也要注意展开对行政违法行为的监督。“发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为”，表明了监督内容，即违法行使职权的积极作为和违法不行使职权的不作为。对于这两者进行判断，需要对照相关法律规范。“应该督促其纠正”——督促履职，是监督的效果和目的，主要针对行政机关违法履职或者不积极作为的情形，体现了对检察机关的期待，只要在履职中发现了上述情形，就“应该”督促其纠正。《决定》明确了检察机关应当对行政违法行为进行监督，确立了行政违法行为检察监督的政策、制度乃至法律规定的框架和目标。
此后，《最高人民检察院关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》等文件分别从不同角度就行政违法行为检察监督作出规定，揭示了确保检察监督实效性的路径和目标。《意见》为相关政策措施的落实提供了相应基准、规则和程序。
《意见》推动行政违法行为检察监督法律规定的落实
行政诉讼法第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”该款进一步明确了行政违法行为检察监督的方式和手段，确立了检察行政公益诉讼监督制度。该款限定了主体标准，为“行政机关”添加了“负有监督管理职责的”；确认了行为标准，即“违法行使职权或者不作为”；明确了结果标准，即“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”。符合上述情形，检察机关便可以启动行政检察监督。
行政违法行为检察监督主要在于督促行政机关对相应违法行为进行自纠，检察机关的监督更多是一种提示性的外部监督。《意见》所规定的6项监督标准，基本上可以与行政诉讼法第70条规定对接，即行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：主要证据不足的，适用法律、法规错误的，违反法定程序的，超越职权的，滥用职权的，明显不当的。将该条列出的上述6项作为判断行政违法行为的标准进行规范解释，则检察机关对行政违法行为进行判断的难题就迎刃而解了。
检察机关应当坚持依法有序开展行政违法行为监督，以科技赋能法律监督，以行政生效裁判监督的高质效带动行政审判、执行领域监督向深层次发展。《意见》为健全相关制度机制、提升法治化程度提供了重要规则，为检察机关扎实推进行政违法行为监督提供了有力支撑。此外，《意见》指出，“积极争取党委、九游娱乐(NINE GAME)的重视与支持”。笔者认为，有关检察机关推进行政违法行为监督跟党委、九游娱乐(NINE GAME)的重视与支持的问题，宜透过相应的立法或者政治规则予以确认、确定，以形成各相关部门的法定职责或者事实上的责任和义务，让检察机关可以投入更多时间、更多精力于行政违法行为监督之上，更好助力高质效行政检察履职。
（作者杨建顺，为中国法学会行政法学研究会副会长，九游娱乐(NINE GAME)法学院教授、博士生导师，比较行政法研究所所长。原文刊载于《检察日报》2025年7月1日第3版）
原文链接：[检察日报]杨建顺：扎实推进行政违法行为监督 深化高质效行政检察履职
